贾康：地方专项债找不到合适的项目？这是明显的误区

　　文：贾康，华夏新供给经济学研究院创始院长、财政部原财政科学研究所所长

　　下文为作者在第93次博智宏观月度研判例会上的发言内容，已经作者审阅

　　现在中央的财政政策已经在“稳字当头、稳中求进”的基础上，增加了“以进促稳”的要求，这意味着必须更加积极发力，使经济形势维持在一个稳定状态上，目前一系列备受关注的一揽子增量措施已经陆续出台。在实施财政政策的过程中，不可回避的是财政政策服务全局所对应的现代化战略之“保证速度”问题，这在量化的方面属于最基本的认识框架。中央文件没有明确说过中高速的量值区间是多少，我认为往下走不能低于5%，低于5%就不符合、称不上中高速的范畴。那么5%左右又是中央所强调的“十四五”到2035年远景目标规划15年期间要达到中国经济总量折为人均于2035年比2020年翻一番的对应性量值。在这个过程中，人口呈下降趋势，鼓励生育政策能发挥多大作用，可以作高、中、低的设想，测算下来常见观点都认为要接近5%的经济增长率。同时，需考虑到在这 15 年间，前半段经济增长速度的重心相对较高，随着经济基数提高，后半段速度重心通常会有所下调。实现15年年均5%左右，力争至少接近5%，这并非主观臆想，经济学界测算的中国经济潜在增长率普遍认为可以达到5%左右或以上。

　　在这个背景下，现阶段财政政策为全局的增长和高质量发展的贡献已经呈现出新局面。关于财政政策的重点和机制，重点方面可概括为力度和结构两个方面。力度就体现在总量的扩张上，一般代表性的指标就是赤字率和弥补赤字的公债的发行规模，在当前形势下，赤字率有必要在3%以上继续提高，公债现在已经有很大的规模，发行了超长期特别公债。结构视角上，从银行出台的多项重大举措，发改委和财政部的表态，结构特征已经相当明显。发改委提出五条内容，第一条是逆周期调节，逆周期的理念经济学界自凯恩斯以来已讨论了很长时间，第二条是扩大内需，扩大内需就是针对现在处于低迷阶段，切入点就必须为扩张。后面三条就是发改委勾画的最突出的重点，一是支持实体经济能够真正发展好，二是房地产领域的局面必须改变，三是资本市场应出现新的提振状态。其实连带还有其他很多问题，这是言简意赅勾画的五条，可见实际上落到结构特征的有三大重点领域。对于财政政策而言，就更具体，财政增量政策包含四大方面，一是以债化债，二是以财政支持银行和企业，三是是财政支持房地产业这个领域的改观，四是财政支持民生。相关的其实还有更多细化的结构特征。比如财政部针对房地产阐述了若干政策要点，都是具体操作层面带有“点调控”特色、结构优化取向的调控内容。另外涉及老百姓关心的养老金、年轻人助学金奖学金，也是有结构特征的财政发力，从大到小的突出重点、兼顾全局。

　　进一步来看机制。这首先跟理念相关，在这方面我想谈两个自己探讨性的认识。一是学术界存在的争议，我们现在发力如果在理念上讲，到底是投资驱动还是消费驱动？重点是在给投资加劲还是给消费加劲，或者说以什么样的角度来发挥龙头作用？极端的观点认为，这么大的市场只要把消费刺激、鼓励起来，所有问题迎刃而解。

　　我不认同这个逻辑。其实在整个经济运行过程中间，一方面，需求和供给关系上的实质是需要有效投资支持着形成有效的产品与服务供给，投资是始发环节；另一方面，所有经济活动包括投资，出发点和归宿就是满足消费--实际上中央强调的消费基础意义就在于，所有的努力最后落在人民美好生活需要的满足，是表现在终端消费上。

　　供需的循环，在总体的动力机制方面我们新供给经济学有一套关于其理念的分析。需求侧无疑是原生动力，有人类社会存在就有需求，消费需求是要得到满足的，这个原生动力的响应机制却是来自供给，即所有的市场主体、生产经营者必须力求提供有效的产品和服务去满足需求，满足消费。这是供需两方的互动、大的循环。原来说的三架马车，太过于表面，那只是算出三个方面对于总量增长贡献的结果而已，其实里面内在的是不断循环而有机结合的，需要通过系统集成的方式来认识：不断地由原生动力去争取得到供给侧的积极响应，而真正看得见、摸得着的创新都是发生在创新侧，供给侧创新就成为创新发展第一动力意义上的关键，而供给侧创新的关键引领，一定是要有有效投资，有效投资先是带出来处在消费前端的就业，就业形成的有消费能力的状态，就是使社会成员获得有货币支付能力的购买力。在此基础上还需要有相应的社会保障，消除社会成员的后顾之忧，最终使巨大市场的消费潜力能够真正对经济的持续繁荣发挥支持作用。

　　这个投资和消费的集合，不能简单判定以谁来驱动，从原理上来讲，原生动力要持续获得供给侧这种实际创新作为动力的回应，形成一个良性循环。按这个理念来说，要在现实生活中间有更多的讨论：原来可通约的价值形态的总量，在需求管理框架下却切分出有结构特征的三架马车：投资、消费和净出口，这个结构特征就要延伸扩展到供给侧，所以应进一步讨论和认识、处理供给侧更复杂的结构问题，才能把整个动力体系描述清楚。

　　过去经济学在这方面明显不足。由于在供给侧讨论结构问题太复杂了，现在经济学界在一流刊物上几乎没有供给侧的数量模型论文，全世界都没有成熟的供给侧模型量化，很多研究者是望而生畏绕道走。然而，美国在供给管理的实践路径上，却是从信息高速公路开始，到油页岩革命，到制造业重回美国，到3D打印机，再到现在还注重的人力资本方面的结构性对策，等等，其实践中已经可圈可点，但是引领主流经济学的有影响的美国的和西方的经济学者，并没有系统提出关于供给管理方面的系统化研究成果。

　　所以，我们为了要准确认识现在应怎么样理论联系实际处理财政政策发力问题，相关的机制、动力体系，新旧动力的转换，必须跳出是投资驱动还是消费驱动这个误区，形成将中央说的有效投资是关键，消费是基础，衔接于系统集成的合理的理论创新认识框架。

　　如果说初始环节是有效投资，反周期的理论大家也基本认可，现在政府必须发力，而政府发力就离不开政府牵头做投资。对于政府，我认为这时候要特别防止一哄而起对营利项目直接操作。直接操作看似很有吸引力，比如合肥政府前些年建立了被称为“政府投行”的机制，投了京东方、投了蔚来新能源汽车，阶段性成功了，别的地方都想仿效，但现在为止没有看到拿出系统化的经验总结。我认为应肯定合肥的积极探索，但绝不能简单地认为政府现在有了特别国债获取资金后，就可以各地都全面铺开直接开展此类项目。

　　合肥的经验进一步总结有必要，它的成功也值得肯定，但是它的成功的偶然性不可回避，因为从数量经济、数实融合前沿的项目来看，其就是失败率很高、成功率很低。当下政府发力首先要看重政府平常想做做不成的事。

　　我认为，说地方专项债和国家的特别国债找不到合适的项目，这是明显的误区。首先一个认识切入点，是所有中国的中心区域都需要建海绵城市。今年从南边到中部多个城市涝灾，再次提醒海绵城市的建设很有必要。要想把中国式现代化、中国特色、人民为中心等等落到实处，就得重视这个事情。国际上没有叫海绵城市，但是已经有前面的经验，像巴黎的地下水系统、东京的地下水系统，非常宏大的工程，投了大量资金，建设的系统有效运行了一二百年。

　　当下我国十分重要的是政府建设资金的使用综合绩效问题，要总结正反两面经验，再进行正面经验的有效推广。我国要建海绵城市，十年、二十年时间都不够，现在有30年、50年的特别国债和超长期特别国债，正好给出了不出现期限错配的资金。

　　海绵城市是要对接到地下综合管廊的，所有享受这个地下综合管廊的方面，要交服务年费，使其具有一定的现金流。地下综合管廊也要对接到国土开发相关的外围基本农田灌溉系统，水系的治理，建立健全用水的使用者付费制度。这还关联到各个地方辖区文旅的通盘发展，而有了水系改造后，文旅地点旁边的停车位，商业网点旁边附加政府的广告，还有更丰富的有可能的增值机制，都是可以想象的。这些哪怕看来很弱的现金流合在一起，30年、50年过后，完全可以按照当前已实行的规则即地方专项债和特别国债不列赤字，用时间换空间，有现金流完成闭环式整个周期运转。

　　更展开来说，所有中心区域现在要加快建设四通八达密度足够的轨道交通网。300万人口以上对于地铁的限制，要赶快放松，原来是为了降低地方还继续高负债建设公共设施而出现的风险，现在中央有超长期特别国债，可以适当降低门槛。国际经验中，几十万人口的中心城市都可以建地铁，百万人口以上的必须是高密度地成网，而且应是像东京那样的立体化交通网，这样的天文数字投资可以在我国加快落实。在打造之初，就要规划好所有节点上的停车场，引导上班通勤人员越来越多往城市外围居住，通勤时用自己的机动车到停车场后，进入轨道交通系统，安全、准时、少污染、少烦恼到达目的地，这样解决人口密集中心区一般的通勤问题。百姓买车的目的主要是节假日往外开享受生活和生活中间的应急。比如纽约、东京这样，车辆通勤矛盾就可以消化在整个的基础设施支撑的供需互动里了。再者，全国的老旧小区改造也要加快提上日程，以前是资金不够，现在有了超长期特别国债可以大大缓解资金压力。

　　如果说可以列一个清单，其项目又可一直说到整个水系改造、整个景观改造延伸到的乡村振兴概念下的新区开发，联系到西部要做的重点工程。比如青藏铁路当年下决心要建设，在“4万亿”的时候做成了，有人认为政府投资回报低，这样看太表面。政府对青藏铁路的投资不求盈利。要超出经济角度来看整个综合绩效方面，是肯定明显的正向外部性影响，关系到国家统一、民族团结、抵御藏独、国家战略应急能力等各个方面。财政涉及到的必须做的事情，就不能简单用微观的成本效益分析衡量它的绩效，虽然全世界都没有很好把握量化的综合绩效，但它确实存在，我们需要尽可能把握住它与微观效益的明显区别，而不失时机地争取得到它。

　　最后，公债的作用空间现在在各个经济体越来越重视，是有道理的。大量的研究表明，国债在一定的特别表述上，可说不是债，只要把国债和GDP关系控制在合理的杠杆范围内，那对于经济社会的主要影响一定是正向的。虽然表面上看每一笔债有借有还，但随着政府方面所动用的资金规模越来越大，也不用过于担心往后的偿债问题，在这个意义上来讲就是所谓国债或者公债不是债。在经济学方面的“李嘉图等价定理”已经非常明显不能适应现实生活，我有一长篇论文已经发表，是在新的发展阶段中对这个定理做出了新的辨析与澄清。

　　在具体分析上，国债的安全区跟公债的平均期限、用途、管理水平这几个变量又都是密切相关的，超长期特别国债是一个最典型的例子，以时间换空间，大胆动用资金做那些平常想做做不成的、政府该做的事情，所带出来的影响可以是马上就缓解了就业压力、就有了繁荣的因素、提高了老百姓支付能力、释放了消费潜力，带着企业信心提振、预期向好，活跃企业投资等正面效应。供需循环中这样的作用力非常值得看中。

　　现在我们财政政策的重点和机制结合在一起，这是非常重要的观察视角。我们现在已经发展到了50年的超长期特别国债，今后如有必要甚至可以考虑70年、80年的超长期特别国债。美国纽约在突飞猛进发展的时期，纽约GDP占全美的4/5，政府曾经发过100年的市政债，就像现在50年特别国债，每隔一段时间领一次利息。关键是让资金循环起来，不会有什么过不去的坎儿。

　　当然管理非常重要，不是鼓励大家一哄而上，也不是忽视消费，而是要特别注意怎么托好低收入阶层的底，对这些因素是要有机地结合在一起。现在需特别强调财政政策机不可失，时不再来，我们能否把一些可能的建议说得更到位一些，更能打动决策部门一些，把多少年想做做不成的事情，借此机会争取做得更漂亮、更到位一些。